Zmiana ustrojowa w instytucji pozwolenia na budowę na przykładzie części opisowych do projektu

Pozornie tylko kwestia "branż" - prawdziwa rewolucja ukryta w szczegółach

Dla świadomości wielu projektantów zmiana, jaka dokonała się w 2020 roku i późniejszych latach, sprowadza się jedynie do tego, czy do pozwolenia na budowę wymagany jest projekt „z branżami" czy „bez branż". Dla niewtajemniczonych: chodzi o to, że wcześniej wymagano, aby projekt był opracowany nie tylko w wiodącej branży architektonicznej, lecz także w branży konstrukcyjnej oraz branżach instalacyjnych. Po zmianach z wnioskiem o pozwolenie na budowę składamy projekt odchudzony o branże konstrukcyjną i instalacyjne – co nie oznacza, że nie trzeba ich opracowywać w ogóle, gdyż są one wymagane na etapie rozpoczęcia robót budowlanych. Nie są jednak już załącznikiem wymaganym do wniosku o pozwolenie na budowę.

Jednak w dyskusji o „branżach" umyka często rzecz dużo ważniejsza. Otóż zmiany w samym prawie budowlanym, a szczególnie rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U.2022.1679 t.j.), przyniosły nie tylko istotne zmiany strukturalne w projekcie, ale przede wszystkim dokonały fundamentalnych zmian w instytucji pozwolenia na budowę.

Zmiana filozofii relacji inwestor-organ administracji

Od petenta do partnera - nowa dynamika współpracy

W pewnym uproszczeniu można powiedzieć, że zmieniła się zasadniczo relacja pomiędzy inwestorem (a tym samym projektantem) a organem administracji wydającym pozwolenie. Wcześniej ta relacja była bilateralna i obsadzała inwestora w roli petenta, który za pośrednictwem projektantów zanosił do urzędu szczegółowy projekt inwestycji. Zaś urząd z dużą dozą nieufności badał projekt w najdrobniejszych szczegółach, niejako stanowiąc nadzór nad projektantem jako swoisty rodzaj „kontroli bezpieczeństwa" wobec przyszłego budynku, bezpieczeństwa jego użytkowania, konstrukcji i wyposażenia instalacyjnego. W pewnym sensie mówiąc kolokwialnie: pozwolenie na budowę miało w podstawowym zakresie gwarantować, że budynek się nie zawali, że będzie bezpieczny oraz oczywiście zgodny z przepisami prawa miejscowego. Z praktyki w tamtych latach można powiedzieć, że choć teoretycznie projektanci składali oświadczenia o zgodności swoich opracowań z przepisami i zasadami sztuki budowlanej, to ustawodawca średnio im ufał, nakładając na urzędników – jeśli nie wprost obowiązek sprawdzenia dokładnie wszystkiego – to przynajmniej sprawdzenia, czy opracowano pełen zakres dokumentacji umożliwiającej prawidłową i bezpieczną budowę.

Liberalizacja i wzrost zaufania do projektantów

Po zmianach starostwo nie jest już nadzorcą nad inwestorem i projektantem. Liberalizacja polega na tym, że urząd wydający pozwolenie zadowala się oświadczeniem projektanta architektury, że projekt jest prawidłowy i zgodny z przepisami, i tego nie weryfikuje. Z tradycyjnych branż zostawia sobie jeszcze wgląd w instalacje zewnętrzne budynków z uwagi na konieczność wykluczenia kolizji. Również po udzieleniu pozwolenia, na poziomie formalnego rozpoczęcia budowy, Nadzór Budowlany zadowala się oświadczeniem projektantów branżowych o wykonaniu opracowań w branżach umożliwiających bezpieczne i kompleksowe prowadzenie robót budowlanych.

Nowa rola urzędu jako arbitra konfliktów

Od kontrolera do mediatora przestrzennego

W miejsce roli urzędu „sprawdzającego projekty" i relacji petent-urząd organy administracji budowlanej zostały obsadzone w roli swoistego arbitra – szczególnego quasi-sądu, który ma nadzorować naturalny konflikt występujący pomiędzy inwestycją budowlaną a jej otoczeniem. Stąd między innymi nastąpił wzrost rangi projektu zagospodarowania terenu, który wcześniej sprowadzał się do rysunku i krótkiego opisu, a teraz urósł do osobnego opracowania z obszernym opisem. Zaś opracowanie dotyczące samego budynku zostało zredukowane do projektu architektoniczno-budowlanego, w którym wiodącą rolę odgrywa bryła architektoniczna i skutki jej oddziaływania.

Odejście od szczegółów technicznych w kierunku analiz wpływu

Dlatego dziś projekt architektoniczno-budowlany nie zawiera już właściwie takich informacji technicznych, jakie potrzebne są do samej fizycznej budowy. Nie tylko nie ma „branż" (konstrukcyjnej i instalacyjnych), ale przede wszystkim nawet od architekta rozporządzenie nie wymaga opracowania zagadnień w taki sposób, aby na poziomie dokładności projektu składanego do pozwolenia dało się fizycznie budynek wykonać. Szczególnie widać to w częściach opisowych, które kiedyś zwyczajowo miały służyć doprecyzowaniu rysunków o szczegółowe informacje techniczne określające technologię, sposób budowy, obliczenia konstrukcyjne, szczegółowe opisy instalacji. Dziś opis budynku do pozwolenia przygotowuje sam architekt i bynajmniej nie koncentruje się na kwestiach technicznych. Rozporządzenie ściśle uregulowało, z jakich części powinna się składać „część opisowa", która idąc za tymi zmianami nie jest już nazywana „opisem technicznym" – bo zagadnień technicznych w większości nie porusza.

Nacisk na oddziaływanie na otoczenie w nowym rozporządzeniu

Obszar oddziaływania inwestycji - nowe wymagania

W miejsce tradycyjnych kwestii technicznych rozporządzenie – zarówno w części opisowej dla projektu zagospodarowania terenu, jak i projektu architektoniczno-budowlanego – kładzie szczególny nacisk na wszelkie formy oddziaływania inwestycji na otoczenie. Tu do szczególnej rangi urósł punkt opisu projektu zagospodarowania terenu, w którym projektant na podstawie określonych przepisów w zakresie przeciwpożarowym, dopuszczalnej odległości od innych obiektów, zacieniania wyznacza „obszar oddziaływania inwestycji". Wcześniej zdarzało się, że urzędy w ogóle nie wymagały jego określenia, badając oddziaływanie na własną rękę, albo było ono określane lakonicznie i wysoce uznaniowo.

Kompleksowa analiza wpływu na nieruchomości sąsiednie

Dziś architekt przygotowujący projekt zagospodarowania terenu musi wziąć pod uwagę wszystkie czynniki inwestycji, których zrealizowanie w jakikolwiek sposób może wpłynąć na nieruchomości sąsiednie – nie tylko na istniejące budynki (np. zacienianie), ale też determinując potencjalne możliwości ich zabudowania i zagospodarowania. Chodzi o sytuację, gdy zbliżenie się do granicy projektowanego budynku może w przyszłości wywołać skutek, że sąsiad budując swój budynek, dla zachowania odległości przeciwpożarowych, będzie musiał się od niej odsunąć na więcej, niż wprost wynika z przepisów o odległościach od granic działki. To jest właśnie przykład jednej z bardzo wielu możliwości konfliktowych pomiędzy inwestorem a jego otoczeniem.

Szczegółowe wymagania rozporządzenia

Zgodnie z § 14 pkt 8 rozporządzenia projekt zagospodarowania terenu musi zawierać „informację o obszarze oddziaływania obiektu", która według § 18 powinna wskazywać przepisy prawa, w oparciu o które dokonano określenia obszaru oddziaływania obiektu, oraz zasięg tego obszaru przedstawiony w formie opisowej lub graficznej. W części opisowej projektu architektoniczno-budowlanego § 20 ust. 1 pkt 9 wymaga szczegółowych „parametrów technicznych obiektu budowlanego charakteryzujących wpływ obiektu budowlanego na środowisko i jego wykorzystywanie oraz na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie" pod względem zapotrzebowania i jakości wody, emisji zanieczyszczeń, odpadów, właściwości akustycznych oraz wpływu na drzewostan, powierzchnię ziemi, wody powierzchniowe i podziemne.

Zmiana filozofii prawa budowlanego

Od "wolności w swoim domku" do odpowiedzialności za przestrzeń wspólną

Wynika ona z głębokiej zmiany filozofii prawa swobody budowlanej i znacznie większej niż wcześniej partycypacji obywateli w kształtowaniu przestrzeni życiowej i dobra wspólnego. Dawniej (w latach 90. i 2000.) przyjmowano, że własność gruntu jest rzeczą świętą, gdzie każdy po spełnieniu wymogów formalno-projektowych na zasadzie „wolności w swoim domku" mógł wybudować to, co chce – pod warunkiem, że będzie to bezpieczne dla użytkowników. Z sąsiedztwem i środowiskiem specjalnie się nie liczono.

Wzmożony ruch budowlany i napięcia społeczne

Dziś jesteśmy w okresie historycznie wzmożonego ruchu budowlanego, który z uwagi na swoją niespotykaną wcześniej skalę wywołuje ogromne napięcia społeczne. Wiele inwestycji wywołuje protesty – a to mieszkańców, a to ekologów, a to miłośników zabytków czy historii. Czasem nawet przybiera to postać nieco groteskową, gdy przeciwko budowie kolejnego bloku protestują mieszkańcy bloku zrealizowanego nieco wcześniej w ramach tego samego etapu inwestycji. Dziś czujemy, że o ile sam grunt może pozostawać własnością prywatną, o tyle przestrzeń jest wspólna i mamy prawo choćby oddychać w niej czystym powietrzem, gdzie kolejne inwestycje powinny w minimalny sposób odcisnąć piętno na środowisku – w tym jakości i poziomie wód gruntowych, zieleni, hałasach, drganiach, zapachach.

Nowe priorytety w częściach opisowych projektów

Przejście od technologii do analizy oddziaływania

Dlatego dziś organ administracji wydający pozwolenie nie koncentruje się na samym budynku, lecz na tym, w jaki sposób będzie on oddziaływać na otoczenie, i monitoruje obszary potencjalnych konfliktów czy obciążenia środowiska. W związku z tym części opisowe do pozwolenia nie zawierają już dokładnych danych w zakresie technologii budowy i instalacji, lecz przede wszystkim szczegółowe analizy oddziaływania na środowisko.

Szczegółowe wymagania dotyczące parametrów środowiskowych

Rozporządzenie w § 20 ust. 1 pkt 9 wymaga obecnie szczegółowego opisania parametrów technicznych obiektu charakteryzujących jego wpływ na środowisko, w tym: zapotrzebowania i jakości wody oraz ilości, jakości i sposobu odprowadzania ścieków oraz wód opadowych, emisji zanieczyszczeń gazowych (w tym zapachów), pyłowych i płynnych z podaniem ich rodzaju, ilości i zasięgu rozprzestrzeniania się, rodzaju i ilości wytwarzanych odpadów, właściwości akustycznych oraz emisji drgań, promieniowania (w szczególności jonizującego), pola elektromagnetycznego i innych zakłóceń z podaniem odpowiednich parametrów tych czynników i zasięgu ich rozprzestrzeniania się, a także wpływu obiektu na istniejący drzewostan, powierzchnię ziemi (w tym glebę), wody powierzchniowe i podziemne.

Wymagania dla projektu zagospodarowania terenu

Dla projektu zagospodarowania terenu § 14 pkt 5 lit. d wymaga informacji o charakterze, cechach istniejących i przewidywanych zagrożeń dla środowiska oraz higieny i zdrowia użytkowników projektowanych obiektów budowlanych i ich otoczenia. Dodatkowo § 14 pkt 3 lit. b szczegółowo reguluje sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a lit. f wymaga opisu ukształtowania terenu i układu zieleni. Rozporządzenie nakłada również obowiązek uwzględnienia retencji wód opadowych w ramach układu sieci uzbrojenia terenu zgodnie z § 15 ust. 2 pkt 11.

Analiza systemów energetycznych i automatyzacji

Wymogi § 20 ust. 1 pkt 10 dotyczące analizy technicznych, środowiskowych i ekonomicznych możliwości realizacji wysoce wydajnych systemów alternatywnych zaopatrzenia w energię wymagają oszacowania rocznego zapotrzebowania na energię, analizy dostępnych nośników energii oraz obliczeń optymalizacyjno-porównawczych dla różnych systemów. Punkt 11 wymaga analizy możliwości wykorzystania urządzeń automatycznie regulujących temperaturę, co również służy ograniczeniu emisji i zużycia energii.

Drastyczna zmiana praktyki urzędowej

Zmiana praktyki urzędowej jest drastyczna. Dawniej kwestie takie jak emisje spalin, gromadzenie i przetwarzanie odpadów, retencja wód opadowych czy wpływ na drzewostan były traktowane w opisach projektów bardzo ogólnie, często ograniczając się do lakonicznych stwierdzeń typu "odpady będą segregowane zgodnie z przepisami" czy "inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na środowisko". Obecnie urzędy, egzekwując szczegółowe wymogi rozporządzenia, wymagają od architektów przygotowania wnikliwych analiz z konkretnymi danymi liczbowymi dotyczącymi ilości i rodzaju odpadów, poziomów emisji hałasu, zapotrzebowania na wodę, sposobów retencji wód opadowych, wpływu na istniejącą zieleń czy zasięgów oddziaływania poszczególnych czynników. Projektant musi obecnie wykazać nie tylko co planuje zbudować, ale przede wszystkim jak inwestycja wpłynie na otoczenie i jakie środki będą podjęte w celu minimalizacji tego oddziaływania.

Podsumowanie - fundamentalna zmiana roli organów administracji

Nowe rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oznacza więc nie tylko proceduralne uproszczenie przez zrezygnowanie z wymagania załączania projektów branżowych do wniosku o pozwolenie na budowę, ale przede wszystkim fundamentalną zmianę roli organów administracji budowlanej. Z kontrolerów bezpieczeństwa technicznego budynków stały się one arbitrami w konfliktach przestrzennych i środowiskowych, nadzorującymi zgodność inwestycji z zasadami zrównoważonego rozwoju i ochrony interesu publicznego w zakresie jakości przestrzeni.